对十三届全国人大二次会议第5292号建议的答复
陈建军代表：
您提出的关于加强农村宅基地管理工作的建议收悉。经商自然资源部，现答复如下。
一、关于保障农民合理宅基地需求
党中央、国务院高度重视保障农民居住权益，做出了一系列部署。各个部门认真贯彻中央部署，做了大量工作，取得了一定成效。
一是通过村庄规划保障宅基地规模。2019年1月，中央农办、农业农村部、自然资源部联合印发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等村庄分类，提出引导人口向乡镇所在地、产业发展集聚区集中，引导公共设施优先向集聚提升类、城郊融合类、特色保护类村庄配套。自然资源部加快推进各级国土空间规划编制，2019年5月，印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（以下简称《通知》），明确统筹农村住房布局为村庄规划的主要任务之一，要求各地在村庄规划编制中，按照上位规划确定的农村居民点布局和建设用地管控要求，合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围，严格落实“一户一宅”。同时，充分考虑当地建筑文化特色和居民生活习惯，因地制宜提出住宅的规划设计要求。
二是探索多种方式实现农民户有所居。在2015年启动的国家农村宅基地制度改革试点中，中央要求试点地区完善宅基地权益保障和取得方式，健全农民住房保障机制。试点地区探索通过完善宅基地取得方式，分类实行“一户一宅”、相对集中统建、多户联建等方式保障农民居住权益。同时，探索盘活利用闲置宅基地。试点地区通过复垦、就地改造利用、县或乡范围内统一配置等多种方式，统筹利用土地资源，将整治出的土地优先满足村级需求，为落实农民居住权益、实现区域内耕地占补平衡探索了实践经验。在试点基础上，2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议对土地管理修正案草案进行了初次审议。该草案总结农村土地制度改革试点经验，将宅基地审批权下放到乡（镇）人民政府，允许人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居的权利。
下一步，我部将会同有关部门，继续深化宅基地制度改革试点，探索保障农民宅基地合理需求的有效途径，依法保护农民宅基地合法权益。自然资源部将加强调研和总结，及时宣传、推广各地成功经验和做法，指导各地落实《通知》要求，科学编制、严格实施村庄规划，合理安排好宅基地，切实保障农民的合理宅基地需求。
二、关于加强宅基地监管
目前，农村宅基地管理面临历史遗留问题多、监管力量薄弱等问题。为加强村庄基础治理，充分发挥村民自治在宅基地监管中的作用，我部牵头研究起草《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），2016年底以中共中央、国务院名义印发，为指导各地推进农村集体产权制度改革、发展壮大集体经济、提高村集体经济组织管理和服务能力奠定了基础。2018年底，农业农村部等7个部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，指导各地通过村规民约加强自治。全国农村土地制度改革三项试点中，部分试点地区通过建立村民理事会等形式，让农民自主决定宅基地管理事宜，探索了村级加强宅基地治理的有效方式。
关于历史遗留问题，自然资源部目前正在按照中央要求，加快推进房地一体的宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，并在确权过程中，对“一户多宅”、面积超占等历史遗留问题按照不同政策阶段进行分类认定和处置，以化解矛盾，依法保护农民权益。
关于强化土地执法，自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》要求乡村建设等各类空间开发建设活动，必须按照法定村庄规划实施乡村建设规划许可制度；国家自然资源督察机构要加强对村庄规划编制和实施的督察，及时制止和纠正违反《通知》的行为；鼓励各地探索研究村民自治监督机制，实施村民对规划编制、审批、实施全过程的监督。我部正在探索建立各部门、县乡人民政府、村集体等相关主体的宅基地联合监管机制，推动各地加大执法监管力度，防止新的违法违规占地建房问题产生。
下一步，我部将继续推动农村集体产权制度改革，会同民政部、司法部等有关部门开展乡村治理体系建设试点示范和示范村镇创建工作，提升村级治理能力。探索建立有效的执法监管机制，加大违法行为查处。配合自然资源部做好确权登记发证工作，妥善化解历史遗留问题。
三、关于建立宅基地退出机制
人多地少是我国的基本国情。为加强耕地保护，提高土地利用效率，我国实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持土地用途管制，严禁超标准占用宅基地。对违法违规占地建房行为，《土地管理法》明确了相应的法律责任。对历史形成的“一户多宅”、面积超占等，2011年国土资源部、农业部等部门联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》提出，按照不同的历史阶段对超面积的宅基地实行确权登记发证，违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。
在国家农村宅基地制度改革试点中，中央部署在试点地区对建立宅基地自愿有偿退出机制开展探索。试点地区探索建立宅基地集体内部流转机制，明确农民宅基地可以按照自愿、有偿的原则，以转让、出租等方式在集体经济组织内部流转，受让、承租人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员。同时，探索退出的闲置宅基地统筹利用方式，村庄内部退出的闲置宅基地，探索由农民集体经济组织回购，首先预留一定面积用于宅基地再分配，其余按规划通过土地整治后，通过城乡建设用地增减挂钩项目等途径，在县域范围内统筹使用，并将节余建设用地指标交易收益返还村集体，用于闲置宅基地有偿收回和整治；或者就地转化为集体经营性建设用地入市，用于发展乡村产业，增加集体收益。在试点探索的基础上，今年4月，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。
目前，我部正会同自然资源部等部门，研究制定深化农村宅基地制度改革试点方案，在改革试点探索基础上，进一步探索建立健全宅基地有偿退出机制。
四、关于加强宅基地法律政策宣传
法律政策宣传是提高农民法律意识，推进农村法治社会建设的有效途径。2019年，中央农办、农业农村部推介首批20个全国乡村治理典型案例，专门围绕探索法制乡村新路径，创新村民自治方式等内容挑选了具有代表性的案例，引导制定村规民约、摒弃盲目攀比等陋习，切实提高乡村治理水平，促进乡风文明。目前，我部正在制定加强宅基地管理的规范性文件，并启动了相关立法前期工作。正会同民政部、司法部等有关部门开展“千村百乡”的乡村治理示范村镇创建活动，将村民自治依法规范、法治理念深入人心等作为示范村创建标准的重要内容，以提升农村整体法治水平。
下一步，我部将结合宅基地管理政策的出台和土地管理法修正案的颁布实施，开展形式多样的法律宣传活动。通过培育和树立一批乡村治理典型，推动健全农村自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，促进农村宅基地管理利用更加规范有序。
感谢您对农村宅基地管理和改革工作的关心，希望继续对我部工作给予支持。
农业农村部
2019年7月24日